1. Preliminarii.
Contextul excepțional reprezentat de pandemia de COVID-19 a determinat instituirea stării de urgență pe întreg teritoriul României, prin Decretulul nr. 195/2020, stare de urgență prelungită, ulterior, prin Decretul nr. 240/2020.
Printre alte măsuri adoptate, pentru prevenirea răspândirii pandemiei de COVID-19, a fost restrâns exercițiul unor drepturi și libertăți.
Deopotrivă, prin Ordonanțele militare emise pentru punerea în aplicare a Decretului nr. 195/2020, s-au instituit o serie de măsuri și restricții, precum: suspendarea anumitor tipuri de activități, suspendarea zborurilor în și dinspre anumite țări, interdicții și restricții privind circulația persoanelor, etc.
Regimul stării de urgență, faptele ce constituie contravenții, precum și sancțiunile aplicabile sunt reglementate de O.G. nr. 1/999, modificată prin OUG nr. 34/2020.[1]
Premergător altor analize, arătăm că potrivit art. III din OUG nr. 34/2020, prin derogare de la prevederile art. 4 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, dispozițiile art. I pct. 1 (din OUG nr. 34/2020) intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a acestui act normativ.
Art. I pct. 1 din OUG nr. 34/2020 aduce modificări în materia sancțiunilor contravenționale, după cum urmează: (1) Nerespectarea prevederilor art. 9 constituie contravenție și se sancționează cu amendă de la 2.000 lei la 20.000 lei, pentru persoane fizice, și de la 10.000 lei la 70.000 lei, pentru persoane juridice.(2) Pe lângă sancțiunea contravențională principală prevăzută la alin. (1), în funcție de natura și gravitatea faptei, se pot aplica și una sau mai multe dintre următoarele sancțiuni contravenționale complementare, prevăzute în ordonanțele militare:a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenție;b) interzicerea accesului prin aplicarea sigiliului de către organele abilitate;c) suspendarea temporară a activității;d) desființarea unor lucrări;e) refacerea unor amenajări.
Nerespectarea măsurilor instituite prin OUG nr. 1/1999, prin Decretele de instituire și prelungire a stării de urgență, prin ordonanțele militare și prin ordinele emise, constituie contravenție, potrivit art. 28 din OUG nr. 1/1999.
În acord cu principiul legalității, care reglementează toate ramurile de drept, deci și materia dreptului contravențional, norma incriminatoare trebuie să descrie conduita care este apreciată de legiuitor drept contravenție.
Contravenția trebuie să apară astfel compusă dintr-o faptă concretă, o normă de incriminare care o descrie și la care se raportează și, în final, printr-o concordanță deplină între trăsăturile faptei concrete și cele descrise în norma de incriminare.
Observăm, totuși, că în materia stării de urgență, actul normativ nu conține o descriere in concreto a contravenției, ci una in genere, respectiv orice încălcare a măsurilor instituite prin decret, ordonanțele militare și ordinele emise.
Dreptul comun în materie contravențională este reprezentat de prevederile art. 3 alin. (1) din OG nr. 2/2001, care stabilește că, pentru legalitate, se impune descrierea concretă a faptei ce constituie contravenție.
Astfel cum am arătat, OUG nr. 1/1999 nu realizează aceast descriere efectivă a faptelor de natură a constitui contravenții (orice încălcare), această descriere fiind realizată prin ordonanțele militare emise, aspect de natură să pună în discuție legalitatea și deopotrivă constituționalitatea reglementării.
2. Modificările legislative instituite prin O.U.G. nr. 34/2020.
2.1. Majorarea cuantumului amenzii.
Conform art. I din OUG 34/2020, art. 28 din OUG nr. 1/1999 se modifică și va avea următorul cuprins: nerespectarea prevederilor art. 9 constituie contravenție și se sancționează cu amendă de la 2.000 lei la 20.000 lei, pentru persoane fizice, și de la 10.000 lei la 70.000 lei, pentru persoane juridice.
Se observă, așadar, că limitele amenzii contravenționale sunt majorate semnificativ prin OUG nr. 34/2020, care a intrat în vigoare începând cu data de 3 aprilie 2020.
În concret, dacă anterior amenda era de la 100 lei la 5.000 lei, pentru persoanele fizice și de la 1.000 lei la 70.000 lei, pentru persoanele juridice, începând cu data de 3 aprilie 2020, amenda este de la 2.000 lei la 20.000 lei, pentru persoanele fizice, și de la 10.000 lei la 70.000 lei, pentru persoanele juridice.
2.2. Facilitatea privind plata a jumătate din cuantumul amenzii – sistemul ablațiunii.
Vechea reglementare recunoștea contravenientului facilitatea de a achita jumătate din minimul amenzii stabilit (prevăzut) prin actul normativ de sancționare, în termen de cel mult 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal (sistemul ablațiunii).
OUG nr. 34/2020 a modificat semnificativ condițiile și efectele acestei facilități, prin introducerea art. 291 în OUG nr. 1/1999, potrivit căruia contravenientul poate achita, în termen de cel mult 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal, jumătate din cuantumul amenzii aplicate de agentul constatator.
Așa cum am arătat, potrivit vechii reglementări, contravenientul putea achita, în termen de cel mult 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal, jumătate din minimul amenzii prevăzute de lege.
Cu alte cuvinte, indiferent de cuantumul aplicat de către agentul constatator, contravenientul putea plăti jumătate din minimul prevăzut de lege.
Astfel cum am arătat în cele precedente, potrivit art. III din OUG nr. 34/2020, prin derogare de la prevederile art. 4 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, dispozițiile art. I pct. 1 din OUG nr. 34/2020, referitoare la sancțiunile contravenționale, intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a acestui act normativ (2 aprilie 2020).
Față de această împrejurare și având în vedere data publicării în Monitorul Oficial, a OUG nr. 34/2020 (31 martie 2020) și data intrării în vigoare a dispoziției legale referitoare la sancțiunile contravenționale, distingem mai multe situații ce pot fi întâlnite în practică:
- fapte contravenționale săvârșite până la data de 30 martie 2020.
- în această situație, indiferent de amenda concretă aplicată, contravenientul poate achita suma de 50 de lei (jumătate din minimul special al amenzii de 100 lei), în termen de 15 zile de la comunicarea sau înmânarea procesului-verbal;
- fapte contravenționale săvârșite între 31 martie și 2 aprilie 2020 inclusiv,
- în această situație, contravenientul poate achita jumătate din amenda aplicată, ale cărei limite sunt între 100 lei și 5.000 lei;
- fapte contravenționale săvârșite începând cu data de 3 aprilie 2020, contravenientul poate achita jumătate din amenda efectiv aplicată între limitele majorate – de la 2.000 lei la 20.000 lei.
În acest context, mai arătăm că prin art. 41 din Decretul nr. 195/2020, s-a dispus că prescripțiile și termenele de decădere de orice fel nu încep să curgă, iar, dacă au început să curgă, se suspendă pe toată durata stării de urgență, prevedere similară cu cea cuprinsă la art. 62 din Decretul nr. 240/2020.
Altfel spus, termenul de 15 zile pus la dispoziția contravenientului pentru a beneficia de facilității (sistemul ablațiunii) este suspendat și va începe să curgă odată cu încetarea stării de urgență.
2.3. Sancțiuni complementare.
Astfel cum am arătat, art. 28 alin. (2) din OUG nr. 1/1999, introdus prin OUG nr. 34/2020 prevede că, pe lângă sancțiunea contravențională principală (amenda), în funcție de natura și gravitatea faptei, se pot aplica și una sau mai multe dintre următoarele sancțiuni contravenționale complementare, prevăzute în ordonanțele militare:
- confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenție;
- interzicerea accesului prin aplicarea sigiliului de către organele abilitate;
- suspendarea temporară a activității;
- desființarea unor lucrări;
- refacerea unor amenajări.
Atragem, cu această ocazie, atenția asupra ultimei teze din art. 28 alin. (2) din OUG nr. 1/1999, introdus prin OUG nr. 34/2020, potrivit cu care sancțiunile contravenționale complementare urmează să fie prevăzute în ordonanțele militare.
Această prevedere poate naște, cel puțin, suspiciunea ori temerea cu privire la arbitrariul, pe de o parte, a adoptării măsurilor de limitare a drepturilor, iar pe de altă parte, a stabilirii și aplicării sancțiunilor contravenționale.
În atare situație, se impune obiectivitate și înțelepciune, atât în procesul de emitere a ordonanțelor militare prin care se dispun sancțiuni complementare, așa încât acestea să fie emise în limitele stabilite prin decretul de instituire a stării de urgență, astfel cum prevede art. 23 din OUG nr. 1/1999, cât și cu ocazia constatării contravețiilor și stabilirea sancțiunilor contravenționale.
2.4. Despre Necesarul de bunuri în stare de urgență. Destinația bunurilor confiscate.
Prin art. 282 alin. (1) introduc prin OUG nr. 34/2020, se stabilește că Ministerul Afacerilor Interne va întocmi, pe perioada stării de urgență, necesarul de bunuri în stare de urgență, care cuprinde lista categoriilor de bunuri aflate în cantități insuficiente punerii în aplicare a măsurilor dispuse în starea instituită.
Cu privire la această chestiune, se stabilește că bunurile confiscate ca urmare a aplicării sancțiunii contravenționale complementare, care sunt cuprinse în categoriile stabilite în Necesarul de bunuri în stare de urgență, intră în proprietatea privată a statului și se atribuie direct, cu titlu gratuit, prin ordin de distribuție emis de ministrul afacerilor interne,
instituțiilor sau autorităților publice, în termen de cel mult 3 zile de la data primirii procesului-verbal de constatare a contravenției și aplicare a sancțiunii și a documentelor de însoțire a mărfurilor confiscate.
Totodată, se stabilește atribuirea bunurilor confiscate în vederea prelucrării voluntare unor operatori specializați, în situația în care bunurile confiscate sunt materii prime și materiale care pot fi folosite pentru obținerea unor produse necesare autorităților și instituțiilor publice pentru punerea în aplicare a măsurilor dispuse pe perioada stării instituite. Cheltuielile operatorilor economici efectuate în vederea obținerii produselor menționate, precum și cheltuielile ocazionate de transportul produselor către autoritățile și instituțiile beneficiare sunt deductibile fiscal.
2.5. Efectele anulării/nulității procesului verbal de contravenție.
Premergător, arătăm că potrivit art. 284, alin.1 introdus prin OUG nr. 34/2020, plângerea formulată împotriva procesului- verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunilor nu suspendă executarea sancțiunilor contravenționale complementare aplicate.
Per a contrario, plângerea suspendă doar executarea sancțiunii amenzii.
Potrivit art. 284 alin. (2) introdus prin OUG nr. 34/2020, în caz de anulare sau de constatare a nulității procesului-verbal, instanța judecătorească dispune să se achite celui în drept o despăgubire care se stabilește în raport cu valoarea de circulație a bunurilor la momentul confiscării și care se asigură din bugetul autorităților și instituțiilor publice beneficiare.
Această reglementare naște suspciunea că poate reprezenta un mijloc de rechiziționare definitivă a bunurilor neconsumptibile.
În ceea ce privește bunurile consumptibile și cele perisabile, Legea nr. 132/1997 privind rechizițiile de bunuri și prestări de servicii în interes public prevede că acestea pot fi rechiziționate definitiv, cu plata despăgubirilor prevăzute de lege.
Or, în ceea ce privește bunurile neconsumptibile subzistă obligația restituirii acestora la încetarea stării de urgență, exceptând cazul în care, din motive obiective, acest lucru nu mai este posibil.
Prin urmare, în cazul anulării ulterioare a procesului verbal prin care a fost aplicată sancțiunea complementară a confiscării, dacă bunul confiscat a fost deja atribuit cu titlu gratuit, conform art. 281 și art. 282 alin. (3) din OUG nr. 1/1999, către instituții/autorități publice ori alți operatori specializați, persoana păgubită are doar dreptul de a obține despăgubirea stabilită în raport cu valoarea de circulație a bunului de la momentul confiscării.
Se pune, astfel problema, dacă această măsură este constituțională, ținând cont că art. 53 din Constituție prevede că nu se poate aduce atingere substanței dreptului (or, tocmai acest fapt se întâmplă prin confiscările dispuse).
2.6. Alte chestiuni.
Constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor urmează a se realiza de către persoanele abilitate prin ordonanțele militare, în funcție de competențe, după caz, Poliția Română, Jandarmeria Română, poliția locală, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și structurile subordonate, direcțiile de sănătate publică, conducătorii autorităților administrației publice locale, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorului, Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, Autoritatea Navală Română.
Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia, la judecătoria în a cărei circumscripție a fost săvârșită contravenția.
Așa cum am arătat, plângerea nu suspendă executarea sancțiunilor contravenționale complementare, ci numai executarea amenzii.
În ceea ce privește plângerile împotriva proceselor verbale, arătăm că acestea nu se regăsesc printre cauzele de urgență deosebită, care se judecă pe durata stării de urgență.
Astfel, se pune întrebarea dacă la data soluționării unei astfel de plângeri (și desigur pentru ipoteza anulării procesului verbal atacat), mai poate fi considerată justă o despăgubire care se stabilește în raport cu valoarea de circulație a bunurilor la momentul confiscării.
Cu alte cuvinte, se naște întrebarea cu privire la ce se întâmplă în situația în care între momentul confiscării și cel al constatării nelegalității sancțiunii, valoarea de circulație a bunurilor s-a mărit semnificativ.
La acest moment, legiuitorul a lăsat neacoperită această situație, motiv pentru care apreciem că se impune suplinirea acestor lacune și lămurirea acestei situații, în sensul dacă cel interesat poate să atragă răspunderea celor culpabili (de emiterea unui proces verbal nul/anulabil), pentru acoperirea integrală a prejudiciului, conform Codului civil, ori dacă contravenientul are posibilitatea de a opta între valoarea de circulație a bunului la momentul confiscării și valoarea de circulație a bunului de la momentul constatării măsurii abuzive, funcție de valoarea cea mai mare, și dacă poate solicita și beneficia de despăgubiri pentru lipsa de folosință de bunului.
[1] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 268 din 31 martie 2020.