Conform Comunicatului de presă al Curții Constituționale a României, din data de 06.05.2020, Plenul Curții Constituționale, învestit în temeiul art.146 lit.c) din Constituția României, al art.11 alin.(1) lit.A.c) şi al art.27 din Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcționarea Curții Constituţionale, a luat în dezbatere o serie de excepții de neconstituționalitate, dintre care, și cele profund mediatizate, referitoare la O.U.G. nr. 1/1999 și O.U.G nr. 34/2020, ambele vizând, în esență regimul stării de urgență și măsurile adoptate în acest context.
În acest sens, arătăm că Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate referitoare la prevederile art. 9, art. 14 lit. c1) – f) și art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, cu modificările și completările ulterioare, și la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, în ansamblul său.
- Excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.9, art.14 lit.c1)-f) și art.28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență.
În ceea ce privește criticile aduse prevederilor art.9, art.14 lit.c1)-f) din OUG nr. 1/1999 nu vom insista întrucât Curtea Constituțională, cu unanimitate de voturi, a respins excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art.14 lit.c1) – f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, precum și ordonanța de urgență, în ansamblul său, sunt constituționale în raport de criticile formulate.
Cu referire la prevederile art. 28 din OUG nr. 1/1999, Curtea Constituțională, cu unanimitate de voturi, a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art.28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență sunt neconstituționale.
Art. 28 din OUG nr. 1/1999[1] stabilește după cum urmează: (1) Nerespectarea prevederilor art. 9 constituie contravenție și se sancționează cu amendă de la 2.000 lei la 20.000 lei, pentru persoane fizice, și de la 10.000 lei la 70.000 lei, pentru persoane juridice.[2]
(2) Pe lângă sancțiunea contravențională principală prevăzută la alin. (1), în funcție de natura și gravitatea faptei, se pot aplica și una sau mai multe dintre următoarele sancțiuni contravenționale complementare, prevăzute în ordonanțele militare: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenție; b) interzicerea accesului prin aplicarea sigiliului de către organele abilitate; c) suspendarea temporară a activității; d) desființarea unor lucrări;e) refacerea unor amenajări.[3]
Din analiza cadrului normativ constituțional și legal, Curtea a constatat că, în domeniul instituirii stării de urgență, autoritățile statului exercită competențe partajate: Parlamentul are competența de legiferare, prin lege organică, a regimului stării de urgență, în vreme ce Președintele are atribuția constituțională de a institui starea de urgență și de a pune în executare dispozițiile legale ale regimului stării de urgență, astfel cum acestea au fost stabilite de legiuitor.
Legea organică, transpunând art.93 din Constituție, dă în competența Președintelui instituirea, prin decret prezidențial, a stării de urgență, care presupune inclusiv stabilirea măsurilor concrete de primă urgenţă care urmează a fi luate și identificarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale al căror exerciţiu va fi restrâns.
Decretul Președintelui nu este decât un act administrativ normativ, deci un act de reglementare secundară, care pune în executare un act de reglementare primară.
Restrângerea exercițiului unor drepturi nu se realizează prin decretul Președintelui, dispozițiile art.14 lit.d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999 constituind norma prin care legiuitorul primar abilitează autoritatea administrativă (Președintele României) să dispună executarea legii, respectiv a dispozițiilor art.4 din același act normativ care prevăd expres posibilitatea restrângerii exercițiului drepturilor fundamentale.
În speță, Președintele, acționând în limitele competențelor sale legale, a identificat drepturile și libertățile al căror exercițiu urma să fie restrâns.
În schimb, măsurile pe care Președintele le-a apreciat drept „de primă urgenţă cu aplicabilitate directă” (achiziționarea directă de bunuri de către autorităţile publice, suspendarea din funcţiile de conducere a unor funcționari publici, neînceperea cursului prescripţiilor şi termenelor de decădere, suspendarea prescripţiilor şi termenelor de decădere, suspendarea de plin drept a cauzelor civile și penale, întreruperea termenele de exercitare a căilor de atac etc.) constituie, în mod expres sau implicit, derogări de la legislația în vigoare la momentul instituirii stării de urgență.
Președintele a dispus, pe de o parte, suspendarea sau neaplicarea unor dispoziții legale, sau, pe de altă parte, modificarea și completarea unor legi, dispozițiile sale având impact asupra unor drepturi și libertăți fundamentale (dreptul la muncă, libertatea economică, accesul liber la justiție etc.).
Curtea a observat că modul în care Președintele și-a exercitat atribuția legală, cu depășirea cadrului legal, nu este consecința vreunui viciu de neconstituționalitate a actului normativ de reglementare primară în virtutea și în limitele căruia autoritatea publică era abilitată să acționeze.
Așa fiind, întrucât nicio dispoziție a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.1/1999 nu îl îndrituiește pe Președinte să acționeze dincolo de competențele sale constituționale, instanța constituțională nu poate sancționa, în cadrul controlului de constituționalitate pe care îl efectuează în procedura instituită de art.146 lit.d) din Constituție referitoare la soluționarea excepțiilor de neconstituționalitate, normele legale criticate de autorul excepției.
Având în vedere, însă, natura juridică a decretului Președintelui de act administrativ normativ supus încuviințării Parlamentului, Curtea a constatat că forul legiuitor avea obligația de a-l supune controlului parlamentar, iar prin hotărârea adoptată să sancționeze exercitarea ultra vires a competențelor legale de către Președintele României, doar o atare hotărâre fiind susceptibilă de contestare la Curtea Constituțională, în baza art.146 lit.l) din Constituție.
Curtea a reținut că dreptul contravenţional, asemenea dreptului penal, are un caracter subsidiar, intervenind doar acolo unde alte mijloace juridice nu sunt suficiente pentru protejarea anumitor valori sociale.
În aceste condiţii, actele normative cu putere de lege și actele administrative cu caracter normativ prin care se stabilesc și se sancţionează contravenţii trebuie să întrunească toate condițiile de calitate ale normei: accesibilitate, claritate, precizie și previzibilitate.
Or, Curtea constată că dispozițiile art.28 alin.(1) din OUG nr. 1/1999, prin sintagma „nerespectarea prevederilor art.9 constituie contravenţie” califică drept contravenție încălcarea obligaţiei generale de a respecta și de a aplica toate măsurile stabilite în OUG nr.1/1999, în actele normative conexe, precum şi în ordonanţele militare sau în ordine, specifice stării instituite, fără a distinge expres actele, faptele sau omisiunile care pot atrage răspunderea contravenţională.
În mod implicit, stabilirea faptelor a căror săvârşire constituie contravenţii este lăsată, în mod arbitrar, la libera apreciere a agentului constatator, fără ca legiuitorul să fi stabilit criteriile şi condiţiile necesare operaţiunii de constatare şi sancţionare a contravenţiilor.
Totodată, în lipsa unei reprezentări clare a elementelor care constituie contravenţia, judecătorul însuşi nu dispune de reperele necesare în aplicarea şi interpretarea legii, cu prilejul soluţionării plângerii îndreptate asupra procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei.
Mai mult, prevederile art.28 din OUG nr.1/1999 stabilesc în mod nediferențiat pentru toate aceste fapte, independent de natura sau gravitatea lor, aceeași sancțiune contravențională principală.
În ceea ce privește sancţiunile contravenţionale complementare, deși legea prevede ca acestea se aplică în funcţie de natura şi gravitatea faptei, atâta vreme cât fapta nu este circumscrisă, evident că nu se poate determina nici natura sau gravitatea sa pentru a stabili în mod just sancțiunea complementară aplicabilă.
În concluzie, Curtea a constatat că prevederile art.28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999, caracterizate printr-o tehnică legislativă deficitară, nu întrunesc exigenţele de claritate, precizie şi previzibilitate şi sunt astfel incompatibile cu principiul fundamental privind respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, prevăzut de art.1 alin.(5) din Constituţie, precum și principiul restrângerii proporționale a exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale, prevăzut de art.53 alin.(2) din Constituție.
2. Excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, în ansamblul său.
Și în ceea ce privește O.U.G. nr. 34/2020, în urma deliberărilor, Curtea Constituțională, cu unanimitate de voturi, a admis excepția de neconstituționalitate şi a constatat că Ordonanța de urgență a Guvernului nr.34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.1/1999 este neconstituțională, în ansamblul său.
Actul normativ care reglementează regimul juridic al stării de asediu și al stării de urgență are ca scop crearea cadrului legal al măsurilor excepționale impuse de gestionarea situației de criză, măsuri care, prin ele însele, afectează drepturi și libertăți ale cetățenilor.
Cu alte cuvinte, rațiunea legii este tocmai aceea de a constitui temeiul legal al restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale, în acord cu imperativul constituțional stabilit în art.53 alin.(1) din Constituția României, precum și temeiul legal al măsurilor excepționale care pot viza inclusiv atribuții ale instituțiilor fundamentale ale statului.
Reținând că actul normativ care restrânge/afectează drepturi și libertăți fundamentale ale cetățenilor sau instituții fundamentale ale statului cade în sfera interdicției prevăzute de art.115 alin.(6) din Constituție, Curtea a constatat că, în actualul cadru constituțional, un atare act nu poate fi decât o lege, ca act formal al Parlamentului, adoptată cu respectarea dispozițiilor art.73 alin.(3) lit.g) din Constituție, în regim de lege organică.
Având în vedere că Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999 a fost adoptată în temeiul art.114 alin.(4) din Constituția României din 1991, deci anterior revizuirii Constituției prin Legea nr.429/2003[4], care a introdus dispozițiile art.115 alin.(6), Curtea a reținut că Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999 a fost adoptată cu respectarea cadrului constituțional în vigoare la acea dată, care nu limita prerogativa legislativă a Guvernului în sensul neafectării regimului instituţiilor fundamentale ale statului sau a drepturilor și libertăţilor fundamentale.
În prezent, în schimb, în ceea ce privește Ordonanța de urgență a Guvernului nr.34/2020 pentru modificarea și completarea OUG nr.1/1999, Curtea constată că aceasta a fost adoptată cu încălcarea art.115 alin.(6) din Constituție, întrucât prin conținutul său normativ a vizat restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale (dreptul de proprietate, dreptul la muncă și protecție socială, dreptul la informare, libertatea economică).
Astfel cum rezultă din cele anterior prezentate, Curtea Constituțională a admis sesizarea Avocatului Poporului, prin care acesta din urmă aduce crititici cu privire la lipsa de claritate și previzibilitate a art. 28 din OUG nr. 1/1999, prin care se stabilesc contravențiile pe durata stării de urgență, precum și sancțiunile principale și complementare ce pot fi aplicate.
În esență, dispozițiile art.28 din OUG 1/1999 sunt neconstituționale, pentru că nu definesc clar și previzibil faptele care sunt calificate ca fiind contravenții și nici nu individualizează nivelul/cuantumul sancțiunii principale (amenda) lăsând la latitudinea agentului constatator cuantumul amenzii, și deoptrivă, atât aplicarea, cât și natura sancțiunii complementare.
Totodată, OUG 34/2020, care, printre altele, majorează nivelul amenzilor pentru faptele contravenționale, este declarată neconstituțională, în ansamblul său, pentru că, legiferând în zona restrângerii drepturilor și libertăților fundamentale, trebuia să fie adoptată sub formă de lege organică.
Așadar, Decizia CCR se referă nu doar la prevederile referitoare la majorarea cuantumului amenzilor, ci și la articolul 28 din OUG 1/1999, care reglementează contravențiile în perioada stării de urgență și amenzile în sine.
Cu alte cuvinte, a fost declarată neconstituțională chiar prevederea – art. 28 din OUG nr.1/1999 – care constituie însuși temeiul legal al aplicării oricărei amenzi pentru nerespectarea măsurilor adoptate pe perioada stării de urgență, chiar independent de majorarea amenzilor prin OUG nr. 34/2020
3. Efectele Deciziei Curții Constituționale.
3.1. Aplicarea în timp a efectelor Deciziei CCR.
Astfel cum am arătat în cele precedente, conform art. 147 alin (4) din Constituția României, deciziile Curții Constituționale sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor, de la data publicării acesteia în Monitorul Oficial.
De la data publicării, Decizia Curții Constituționale va avea efect de dezincriminare, aplicându-se retroactiv, așadar cu privire la toate contravențiile constatate și sancționate în baza OUG nr. 1/1999 (modificată și completată prin OUG nr. 34/2020)
În acest sens, din start, arătăm că principiul retroactivității legii contravenționale este de ordin constituțional, art. 15 alin (2) din Constituția României stabilind că legea dispune pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.
Totodată, indicăm prevederile art. 12 alin (1) din OG nr. 2/2001, potrivit cu care dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ.
Mai arătăm de asemenea, dispozițiile art 47. din OG nr. 2/2001, care stabilesc că prevederile OG 2/2001 se completează, din punct de vedere a dreptului material, cu dispozițiile Codului penal.
Insistăm asupra acestor aspecte de drept pentru că nu ne aflăm în fața unei legi noi (în sens larg) de dezincriminare, ci vorbim despre o Decizie a Curții Constituționale.
Or, în materie penală (materie care vine să o completeze pe cea contravențională, în sensul celor anterior prezentate), interpretarea și aplicarea art. 4 din Codul penal care reglementează dezincriminarea, s-a realizat prin Decizia nr. 651/2018 a Curții Constituționale[5].
În concret, prin Decizia CCR mai sus rubricată, s-a statuat că o decizie a Curții Constituționale, prin care aceasta din urmă declară neconstituționalitatea unei norme de incriminare are efectele unei legi de dezincriminare.
Astfel, de la data publicării Deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial aceasta va produce efectele unei legi de dezincriminare cu privire la contravențiile constatate și sancționate, pe perioada stării de urgență.
Mai concret, chiar dacă efectele deciziei Curții se produc numai pentru viitor, ceea ce retroactivează este însăși legea contravențională care nu mai sancționează contravențiile respective.
3.2. Dezincriminarea. Efectele concrete ale Deciziei CCR, asupra faptelor săvârșite și asupra sancțiunilor contravenționale aplicate pe perioada stării de urgență.
Efectele dezincriminării constau în imposibilitatea sancționării faptelor săvârșite și care erau considerate a fi contravențiilor, întrucât prin efectele Deciziei CCR, se consideră că aceste fapte nu au fost niciodată contravenții.
În ceea ce privește faptele care nu au fost sancționate până la intervenția Deciziei CCR, acestea nu mai pot fi sancționate, iar sancțiunile deja aplicate pentru o contravenție dezincriminată nu mai pot fi executate (nu se mai impun a fi executate).
În cele precedente am indicat prevederile art. 12 alin (1) din OG nr. 2/2001, potrivit cu care dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ.
Dispozițiile mai sus indicate sunt, însă, destul de generale și nu clarifică dacă dezincriminarea operează ope legis, în sensul că fără a fi necesarea efectuarea niciunui act ori demers sau dimpotrivă, dacă este nevoie ca o instanță de judecată să constate intervenția acesteia.
În ceea ce privește materia dreptului penal, art. 4 din Codul penal stabilește că legea penală nu se aplică faptelor săvârșite sub legea veche, dacă nu mai sunt prevăzute de legea nouă. În acest caz, executarea pedepselor, a măsurilor educative și a măsurilor de siguranță, pronunțate în baza legii vechi, precum și toate consecințele penale ale hotărârilor judecătorești privitoare la aceste fapte încetează prin intrarea în vigoare a legii noi.
Rezultă, așadar, că în materie penală dezincriminarea operează de drept, organele judiciare penale „constatând” și nu „pronunțând” dezincriminarea.
Or, întrucât sancțiunile aplicate în temeiul unei prevederi legale neconstituționale (a unei fapte dezincriminate) nu mai pot și nu mai trebuie executate, rezultă că procesul-vebal de constatare și sancționare a contravenției devine lipsit de efecte și nu mai poate reprezenta titlu executoriu, întrucât amenda cuprinsă în acesta nu mai reprezintă o creanță fiscală.
În această situație, chiar dacă nu se exercită plângere contravențională, pentru ipoteza punerii în executare abuzivă a procesului-verbal prin care s-a aplicat sancțiunea amenzii pentru o contravenție săvârșită pe perioada stării de urgență, dezincriminată, apreciem că partea poate exercita contestație la executare, fără a i se poate opune neexercitarea plângerii împotriva titlului executoriu (procesul-verbal).
În ceea ce privește ipoteza formulării plângerii contravenționale se pune problema dacă petentul justifică interes, în sensul prevederilor Codului de Procedură Civilă, pentru a exercita o astfel de acțiune, având în vedere că vorbim despre un proces-verbal care constată o faptă și stabilește o sancțiune aplicată pentru o faptă dezincriminată.
Aceasta cu atât mai mult cu cât, dezincriminarea operează ope legis, statul având obligația să constate această împrejurare și să nu treacă la executarea sancțiunilor contravenționale ce intră sub incidența dezincriminării.
Astfel, așa cum am arătat, dacă totuși s-ar proceda la executarea abuzivă a acestor sume de bani, pe cale contestațiilor la executare, contestatorii pot invoca aspecte de nelegalitate reprezentate de aceea că s-au pus în executare sume de bani, care nu aveau aptitudinea de a fi considerate creanțe fiscale.
Cu alte cuvinte, punerea în executare a unei sancțiuni pentru o faptă (anterior considerată contravenție) dezincriminată este nelegală, chiar și în ipoteza necontestării ei pe calea plângerii contravenționale.
În final, mai arătăm că pentru acele persoane sancționate care urmăresc, totuși, să formuleze plângeri contravenționale, termenele de formulare a acestor plângeri nu au început să curgă pe durata stării de urgență, potrivit prevederilor art. 41 din Decretul nr. 195/2020 și art. 62 din Decretul nr. 240/2020, potrivit cărora termenele prescripție și de decădere de orice fel nu încep să curgă pe perioada stării de urgență.
Ca atare, termenul de 15 zile pentru formularea plângerii contravenționale începe să curgă ulterior ridicării stării de urgență, la acest moment fiind vorba de data de 15.05.2020.
3.2.1. Situația amenzilor aplicate și deja achitate.
Este de principiu că în materie penală, dezincriminarea nu produce efecte asupra sancțiunilor deja executate[6]. Referire la amteria dreptului penal o facem și în contextul în care însăți art. 47 al. 2 din O.G.2/2001 statuează că prevederile acestui act normativ se completează cu dispozițiile codului penal, în același sens fiind și decizia CCR nr.651/2018 mai sus prezentată.
Totuși, având în vedere contextul social actual, soluțiile sunt nuanțate, în materia contravențională analizată.
În primul rând, ca efect al prevederilor adoptate în domeniul justiției, în sensul celor anterior prezentate, termenele pentru pentru atacarea în instanță a proceselor-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor, nu au început să curgă.
De altfel, chiar dacă ar fi început să curgă aceste termene, litigii nu ar fi fost judecate, față de prevederile art. 42 din Decretul nr. 195/2020, respectiv art. 63 din Decretul nr. 240/2020, conform cărora, pe durata stării de urgență, activitatea de judecată continuă în cauzele de urgență deosebită, plângerile contravenționale nefăcând parte din această categorie.
Cu alte cuvinte, persoanele sancționate și care au achitat deja amenda sunt îndrituite (și sunt în termen) să formuleze plângeri contravenționale, prin care să solicite anularea procesului-verbal întrucât fapta reținută nu este prevăzută de legea contravențională – ca urmare a efectului retroactiv a legii contravenționale declarată neconstituțională, prevalându-se de motivele de nelegalitate reținute și expuse de către Curtea Constituțională, și deopotrivă restituirea sumei de bani achitate (amenda în integralitate ori, în parte, după caz).
[1] Astfel cum a fost modificat prin OUG nr. 34/2020.
[2] Forma anterioară modificării care a operat prin OUG nr. 34/2020 stabilea în sensul că: Nerespectarea prevederilor art. 9 constituie contravenție și se sancționează cu amendă de la 100 lei la 5.000 lei, pentru persoane fizice, și de la 1.000 lei la 70.000 lei, pentru persoane juridice.
[3] Alineatul 2 al art. 28 din OUG nr. 1/1999 este introdus prin Ordonanță de urgență 34/2020
[4] publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.758 din 29 octombrie 2003.
[5] Publicată în Monitorul Oficial nr. 1083 din 20 decembrie 2018
[6] Principiu rezultat din interpretarea art. 4 Cod penal, calificat, de altfel, ca fiind exceptie de la principiul retroactivității legii penale mai favorabile